Zelfcontrole bij belastingen niet goed mogelijk

De Belastingdienst staat toe dat bedrijven zichzelf controleren. Maar omdat kwaliteitseisen aan zo’n eigen controlesysteem ontbreken, kan de Belastingdienst dit ‘horizontaal toezicht’ feitelijk niet uitvoeren. Horizontaal toezicht betekent ook zeer vergaande verplichtingen voor ondernemingen, met nauwelijks tot geen rechtsbescherming. Dat concludeert Margot Oenema in haar proefschrift ‘De formeelrechtelijke aspecten van horizontaal toezicht in belastingzaken’, dat ze donderdag 2 oktober 2014 verdedigt aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.

De kern van horizontaal toezicht is dat de Belastingdienst alleen nog bedrijven controleert, waar de onderneming dat niet bij zichzelf heeft gedaan. De Belastingdienst en het bedrijf sluiten daarvoor een convenant, waarin wederzijdse afspraken staan. Vertrouwen, begrip en transparantie zijn daarbij belangrijk. Convenanten worden alleen gesloten met ondernemingen die hebben aangetoond dat zij een goed werkend controlesysteem in hun bedrijfsvoering hebben.

Tijdens een convenant blijven de toezichtbevoegdheden van de belastinginspecteur bestaan. Oenema onderzocht hoe deze horizontale afspraken zich daarmee verhouden. De fiscale wetgeving laat ruimte voor dergelijke afspraken, maar een bedrijf verbindt zich met een convenant wel tot zeer vergaande verplichtingen, met nauwelijks tot geen rechtsbescherming. Verankering van horizontaal toezicht in de wet is echter geen oplossing met toegevoegde waarde. Daarvoor is het huidige concept van horizontaal toezicht te vaag, bijvoorbeeld omdat de status van het convenant onduidelijk is.

De Belastingdienst stelt ook geen eisen aan de kwaliteit van het eigen controlesysteem van bedrijven. Oenema concludeert in haar proefschrift dat de Belastingdienst daardoor feitelijk geen horizontaal toezicht kan uitvoeren. Het is volgens haar noodzakelijk normen voor het controlesysteem te ontwerpen, ook omdat een dergelijk systeem een voorwaarde is voor het kunnen aangaan van een convenant. Het ontbreken van objectieve normen voor dit systeem werkt aldus rechtsongelijkheid in de hand, stelt Oenema.

Volgens Oenema kan horizontaal toezicht geen oplossing zijn voor de beperkte controlecapaciteit van de Belastingdienst. Het is eerder een opvoedkundig model, waarbij inzicht wordt gekregen in het handelen van de belastingplichtige en, in mindere mate, de Belastingdienst zelf.