Invloed overheid op staatsdeelnemingen kleiner dan rijksbeleid beoogt

Het kabinet zegt zich al sinds 2007 als een actief aandeelhouder te willen opstellen om het publiek kapitaal te beheren en de publieke belangen te behartigen bij bedrijven waar de Staat aandelen in heeft. Toch zijn de randvoorwaarden daarvoor niet altijd ingevuld. Hierdoor is de invloed op de bedrijven kleiner dan het kabinet nastreeft. Bij elf ondernemingen is in de statuten niet vastgelegd dat de aandeelhouder (grote) investeringen moet goedkeuren. Bij de NS en Schiphol staat dat wel in de statuten, maar is het drempelbedrag zo hoog dat de Staat zelden formeel een investe-ringsvoorstel voorgelegd krijgt. Als grote investeringen wel door het ministerie zijn beoordeeld, dan blijven financiële gevolgen, risico's en onzekerheden onderbelicht, terwijl het rendement op het publiek kapitaal een publiek belang is. Besluiten over grote investeringen bij bedrijven haalden de afgelopen jaren de ministerraad niet.

De Staat wil het geïnvesteerde maatschappelijke vermogen in bedrijven waarin het aandelen heeft op verantwoorde wijze beheren en publieke belangen behartigen. Maar de rijksoverheid heeft voor de meeste bedrijven niet de zeggenschap en bevoegdheden om actief aandeelhouderschap in te vullen. Dat komt soms omdat de Staat niet enig aandeelhouder is, andere keren omdat bevoegdheden om te sturen niet in de bedrijfsstatuten zijn vastgelegd. Het Havenbedrijf Rotterdam is een van de weinige deelnemingen waar in de statuten staat dat de staats-aandeelhouder betrokken wordt bij investeringen buiten de branche of in het buitenland. Als het wel geregeld is om grote bedrijfsinvesteringen goed te keuren, dan wordt deze taak niet altijd transparant en goed gedocumenteerd uitgevoerd. Bij het Ministerie van Infrastructuur en Milieu treft de Algemene Rekenkamer een onderbouwing aan waaruit blijkt dat een aandelenruil tussen Schiphol en het Franse Aéroports de Paris alleen is getoetst op de netwerkkwaliteit van Schiphol, andere publieke belangen zoals milieu en veiligheid zijn amper getoetst. Bij het Ministerie van Economische Zaken zijn bijvoorbeeld de beoordeling van investeringen in gasopslag door EBN (Energie Beheer Nederland) niet navolgbaar en is niet duidelijk hoe een grote investering van elektriciteitstransporteur TenneT in het buitenland bijdraagt aan het publieke belang.

In het op 7 april 2015 gepubliceerde rapport De Staat als aandeelhouder - over het beheer van staatsdeelnemingen geeft de Algemene Rekenkamer aan dat bij Schiphol, Koninklijke Nederlandse Munt en Holland Casino in de statuten staat dat de aandeelhouder(s) strategische documenten alleen ter informatie krijgen. Bij 19 ondernemingen is niets vastgelegd over de betrokkenheid van de staatsaandeel-houder bij de bedrijfsstrategie. De Staat heeft bij vier ondernemingen niet de mogelijkheid de raad van bestuur te ontslaan wanneer de aandeelhouder vindt dat het bedrijf de publieke belangen niet goed behartigt.

Het kapitaal dat de aandelenportefeuille van de Staat vertegenwoordigt levert inkomsten op. De afgelopen jaren heeft de Staat voor Euro 3,3 tot Euro 5,1 miljard aan dividenduitkeringen ontvangen, voor het leeuwendeel afkomstig van EBN en De Nederlandsche Bank (DNB). Niet alle staatsdeelnemingen kennen een positief rendement.
Ministers verantwoorden zich tegenover de Tweede Kamer niet duidelijk over de resultaten en het gevoerde beheer bij de staatsdeelnemingen. In de praktijk hanteert de staatsaandeelhouder maatwerk per bedrijf, terwijl er ook een algemeen beleidskader bestaat. Onduidelijk is dan waar de Tweede Kamer de minister op kan aanspreken. Ook zijn sinds 2006 geen evaluaties meer uitgevoerd naar aandeelhouderschap.

De minister van Financiën schrijft, mede namens andere bewindspersonen, in reactie dat het onwenselijk is om het aandeelhouderschap los te koppelen van vakministeries. De minister zegt toe de informatie via het Jaarverslag Beheer Staatsdeelnemingen te verbeteren en de statuten van staatsdeelnemingen aan te passen.

De Algemene Rekenkamer wijst in het nawoord op het belang van achteraf toelichten van investeringsbeslissingen in de Tweede Kamer om de afweging van risico's en publieke belangen helder te maken. De Algemene Rekenkamer beveelt bij besluiten met grote financiële risico's aan in de ministerraad de afweging te maken. De onafhankelijke rol van de aandeelhouder binnen het Rijk wordt versterkt als het aandeelhouderschap weggehaald wordt bij het ministerie dat verantwoordelijk is voor het beleid (dus altijd een taak voor het Ministerie van Financiën).

De waarde van 37 ondernemingen waar de Staat (deels) eigenaar van is bedraagt vele miljarden; hun activiteiten zijn zeer uiteenlopend. Van gaswinning en -opslag door Energie Beheer Nederland (EBN) tot gokactiviteiten (Nederlandse Staatsloterij en Holland Casino). Van UCN (nucleaire energie-opwekking bij Urenco) en Covra (opslag van nucleair afval) tot de Nederlandse Spoorwegen. Bij deze ondernemingen bezit de Staat 100 % van de aandelen. Van het Havenbedrijf Rotterdam heeft de Staat 29,2 % van de aandelen, bij Schiphol Group 69,7 %, Thales (defensie-elektronica) 1 %, bij KLM 5,9 %.

Het onderzoek betreft 26 staatsdeelnemingen. De overige 11 deelnemingen zijn of niet meer actief (4) of te recent (2) of betreffen de financiële instellingen waarvoor een apart regime geldt (5). De Algemene Rekenkamer publiceerde eerder over staatsdeelnemingen, zoals TenneT (25 februari j.l.), Gasunie (juni 2012), ProRail (oktober 2011).