Risico's voor continuïteit inning belastingen

In zijn poging de Belastingdienst te moderniseren en toekomstbestendig te maken, heeft het management risico's geïntroduceerd voor de continuïteit van de dienst. Dat schrijft de Commissie onderzoek Belastingdienst in haar vandaag gepubliceerde rapport. Omdat de checks and balances zowel binnen de Belastingdienst als het ministerie van Financiën niet op orde zijn, acht de commissie risico's voor de toekomst niet uitgesloten. De interne sturing en de beheersing van processen binnen de Belastingdienst moeten daarom met voorrang worden verbeterd. Het is daarnaast dringend noodzakelijk het toezicht door het departement te versterken.

De problemen bij de Belastingdienst kwamen aan het licht op het moment dat aanzienlijk meer medewerkers dan verwacht in 2016 opteerden voor een vrijwillige vertrekregeling. Deze regeling was onderdeel van een veel omvangrijker programma om de Belastingdienst te moderniseren en toekomstbestendig te maken. De onderzoekscommissie onderschrijft de noodzaak van deze organisatieverandering. De Belastingdienst heeft onvoldoende de juiste mensen en middelen in huis om de transitie te voltooien naar inning en toezicht op basis van data-analyse. Dit doet voor de commissie niets af aan de inzet en loyaliteit waarmee de bijna 30.000 medewerkers er in slagen per werkdag zo'n 1 miljard euro te innen. Zij staan daarmee aan de basis van de financiële huishouding van de Rijksoverheid.

Naar aanleiding van de vertrekregeling hebben de minister en de staatssecretaris van Financiën medio oktober 2016 aan Hans Borstlap en Tjibbe Joustra gevraagd onderzoek te doen naar de besluitvormingsprocedures binnen de Belastingdienst en de mechanismen die daaraan ten grondslag liggen. Samen vormen zij de Commissie onderzoek Belastingdienst. Om te bepalen of de vertrekregeling een eenmalig 'bedrijfsongeval' betrof of duidt op een meer structureel probleem, heeft de commissie ook de governancestructuur binnen het departement bij haar onderzoek betrokken. De commissie heeft zich daarbij rekenschap gegeven van de wens van de bewindspersonen om binnen korte termijn te rapporteren en aanbevelingen te doen vanwege het belang van (herstel van) continuïteit bij de Belastingdienst.

Om de Belastingdienst te moderniseren en toekomstbestendig te maken, heeft de staatssecretaris van Financiën in 2015 een omvangrijk verandertraject opgezet: de Investeringsagenda. De prognose was dat enerzijds 5.000 (vooral administratieve) banen overbodig zouden worden en anderzijds 1.500 nieuwe banen zouden worden gegenereerd, bijvoorbeeld op het gebied van data-analyse. De bedoeling was dat met deze regeling in de periode 2016-2020 zo'n 4.800 FTE redelijk gespreid uit zou stromen. Om het benodigde verloop in het personeelsbestand te realiseren, werd 576 miljoen euro gereserveerd voor bemiddeling van werk-naar-werk en 72 miljoen euro voor het uitkeren van 'stimuleringspremies'.

Door het ontwerp van de regeling en verschillende tussentijdse aanpassingen werd de regeling echter voor een veel grotere groep werknemers toegankelijk dan noodzakelijk voor de Investeringsagenda. Bovendien konden werknemers vrij eenvoudig aanspraak maken op de stimuleringspremie. Een dergelijke regeling mist een duidelijke grondslag in het Rijksbreed gevoerde personeelsbeleid, is niet in lijn met het kabinetsbeleid en heeft uiteindelijk ook niet het beoogde effect gehad. Al in de eerste week na de opening van de inschrijving (1 februari 2016) meldden 2.000 medewerkers zich aan. In de zomer werd de regeling tussentijds aangepast, zodat medewerkers zich na 1 september niet meer konden inschrijven. Het aantal inschrijvingen betrof 7.800 en uiteindelijk maken 5.100 medewerkers van de regeling gebruik.

De vertrekregeling heeft tot gevolg dat de uitstroom van medewerkers niet gelijkmatig verloopt en geen gelijke tred houdt met de organisatieontwikkeling. Kortweg komt het erop neer dat daarmee de continuïteit van een aantal vitale processen binnen de Belastingdienst in gevaar is gekomen. Naar verwachting valt de regeling per saldo 66 miljoen euro duurder uit dan begroot, ondanks de tussentijdse sluiting.

De gebeurtenissen rond de investeringsagenda en de vertrekregeling illustreren een breder probleem, dat in de toekomst kan uitstralen naar andere taken van de Belastingdienst. Zowel binnen de Belastingdienst als in de contacten met de departement is sprake van informele communicatie en besluitvorming. De Investeringsagenda is in het isolement van een kleine kring en los van de organisatie tot stand gekomen, met weinig communicatie naar de organisatie. Dat geldt ook voor de besluitvorming over de vertrekregeling. Uiteindelijk bevatte de regeling een meerjarige, generieke en vrijwillige deelname die strijdig is met de in de Investeringsagenda beschreven stapsgewijze, gerichte aanpak. De onderhandelaars van de Belastingdienst voelden kennelijk geen behoefte om een helder mandaat met de staatssecretaris af te spreken, terwijl de ambtelijke en politieke leiding daar evenmin op hebben aangestuurd.

In de topstructuur van de Belastingdienst bestond onvoldoende onderscheid tussen beleid, uitvoering en control. Er was te weinig kennis aanwezig van de fiscaliteit en te weinig expertise vanuit de eigen uitvoeringsorganisatie, waarbij het management op te grote afstand stond tot de werkvloer. Er is binnen de Belastingdienst een informele wijze van communiceren en besluitvorming ingeslopen, die zich niet verdraagt met een professionele organisatie, waardoor de voorbereiding van en de besluitvorming over de Vertrekregeling niet goed is verlopen. Het resultaat was een kwetsbare regeling, die risico's inhield voor de continuïteit van de belastinginning.

Ten slotte is de samenstelling van het departement onevenwichtig. 95% van de medewerkers van het departement werkt bij de Belastingdienst. Deze samenstelling en het verschil in oriëntatie tussen beleid en uitvoering, stelt bijzondere eisen aan het waarborgen van de samenhang binnen het departement van Financiën en aan de noodzakelijke checks and balances. De commissie constateert dat er een zekere non-interventie is ingesleten in de verhouding van het departementale toezicht op de Belastingdienst. De bewindspersonen zijn daardoor ook niet tijdig en duidelijk in kennis gesteld van de op handen zijnde vertrekregeling en de daaraan verbonden risico's. Dit duidt aan een gebrek aan regie en tegenspraak op het departement.

De commissie heeft geconstateerd dat het incident met de vertrekregeling niet op zichzelf staat. Daarom is verbetering van de governance binnen de Belastingdienst en in de relatie met het departement dringend noodzakelijk. Op het departement dienen duidelijke afspraken gemaakt te worden over rollen, taken en verantwoordelijkheden voor de bewindspersonen, secretaris-generaal en de directeuren-generaal. Essentiele toezichtfuncties op het niveau van de leiding van het departement dienen versterkt te worden naar alle onderdelen van het ministerie. Ook moet de structuur van de medezeggenschap opnieuw worden geordend om de samenhang te versterken.

De commissie beveelt aan een expliciete scheiding aan te brengen tussen beleid, uitvoering en control bij de leiding van het directoraat-generaal Belastingdienst en te overwegen de nu al geïsoleerde directie Douane een meer zelfstandige positie te geven, bijvoorbeeld gerelateerd aan de secretaris-generaal. Het aantal managementlagen dient verkleind te worden.

Om de processen binnen de Belastingdienst beheersbaar te maken, is goede sturingsinformatie nodig over budget, prestaties en de inzet van personeel en ondersteunende middelen. Om in control te komen, is een forse inhaalslag nodig. Zo kampt de Belastingdienst met verouderde (ict-) systemen en dient het personeelsbeleid eveneens een inhaalslag te maken wat betreft professionaliteit en effectiviteit. De gemiddelde leeftijd van het personeel ligt met 53 jaar ruim zes jaar hoger dan het gemiddelde bij de Rijksoverheid. Ook gelet op de werkprocessen die met de Investeringsagenda worden beoogd, kan een leven lang werken binnen de Belastingdienst niet meer de standaard zijn.